无处分权人签订的补偿安置协议，其效力如何认定？

无处分权人签订的补偿安置协议，其效力如何认定？

导语：征收房屋的，征收方与被征收方就补偿安置达成一致的，要签订补偿安置协议，若签订补偿协议的被征收人，实际上并非房屋的处分权人，那该补偿协议的协议如何认定呢？是否是必然无效的呢？

陈大爷和杨大妈是夫妻，他们有三个儿女，陈大爷很早已经去世了，两人名下有三套房产，杨大妈对该三套房产的归属，作出了约定：她去世之后，房产三个儿女一人一套，并签订了协议，还请见证人一起签了字。后来其中一个房产（该房产约定以后属于老二）被征收了，老二向征收方提供了上述财产分配的协议，以证明自己是涉案房屋的产权人，还提供了杨大妈签字的授权委托书，经征收调查确认后，与老二及他的孩子签订了补偿安置协议，并发放了补偿款。之后老三通过信息公开了解到这个房屋被征收的事情，认为涉案房屋并未明确分配产权，属于共有，自己与老大也有获得补偿款的权利，于是向法院提起诉讼，要求撤销该协议。

1、房屋被征收的，谁有权与征收方签订补偿协议呢？

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”的规定，房屋被征收的，房屋的所有权人是被征收人，一般情况下，房屋所有权人的认定，以登记为主，也就是房产证上登记的是谁的名字，谁就是房屋所有权人，除非其他人有明确证据能够证明自己才是房屋所有人。

本案中，因为老二在签订补偿协议之前，向征收方提供了有所有人签字的财产分配协议，并且提供了杨大妈的授权委托书，征收方有充分理由相信他是房屋所有权人，故与其签订了补偿安置协议。

2、补偿安置协议是老二签订的，现老三并不是协议的任何一方，是否可以对该协议提起诉讼呢？

根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定，与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。具体而言，能够提起行政诉讼的原告应当是自身合法权益受到该行政协议损害的当事人。因此，协议外当事人起诉要求撤销协议或确认协议无效时，应当首先证明其对被征收房屋享有权利。如果该权利存在争议，应当先行解决基础民事争议。

本案中，老三需要提供能够证明其对涉案房屋享有权利的证据，如果有相关的证据，那么其与涉案房屋有利害关系，可以提起相关的诉讼。

3、若签订协议的老二对涉案房屋无处分权，本案的补偿安置协议的效力如何确定？

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。鉴于《国有土地上房屋征收与补偿条例》中未对无权处分的问题作出明确规定，故对于房屋征收补偿协议中涉及的无权处分问题，可依据行政诉讼法的相关规定，并参照相关民事法律规范进行审理。

从目前的民事法律规范来看，无权处分并不当然影响协议效力。《民法典》第一百五十四条规定，行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。第五百零二条规定，依法成立的合同，自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。第五百九十七条规定，因出卖人未取得处分权致使标的物所有权不能转移的，买受人可以解除合同并请求出卖人承担违约责任。由上可知，房屋征补协议在签约双方达成一致意思表示时即已成立，在无其他法定和约定生效条件的情况下，该协议一经成立即生效。只有当签约双方恶意串通，损害他人合法权益时，该协议才构成无效。参照上述民事法律规范，无权处分的房屋征补协议依然有效，除非有证据证明房屋征收部门与无权处分人之间存在恶意串通的行为。

从行政诉讼法的角度来看，人民法院审理行政案件，是对行政行为的合法性进行审查。具体到房屋征收补偿协议案件，法院应当审查房屋征收部门在整个签约过程中所实施行为的合法性，包括职权、程序、事实认定和法律适用等多个方面。无权处分涉及房屋权属，属于房屋征收部门在签约过程中认定的事实。无权处分是否属于行政诉讼法第七十条中所称“主要证据不足”之情形，进而据此足以撤销房屋征收补偿协议，这一问题需要深入分析。值得注意的是，行政协议有别于单方行政行为，其以协商来取代行政命令，更多体现的是合意性，因此不能完全照搬行政行为的合法性构成要件，否则就会因高强度的合法性审查破坏协议的安定性，使大量的协议处于不确定的状态。而且，国有土地上房屋征收项目关系到国家利益和重大公共利益，频繁撤销房屋征收补偿协议，也不利于维护国家利益和公共利益。因此，对于行政协议涉及的无权处分问题，应在坚持对房屋征收部门具体签约行为进行合法性审查的基础上，同时参照民事法律规范中对于无权处分的处理思路，在监督依法行政、保持协议安定性和当事人权利保护之间寻求一个最佳结合点。

综上所述，在房屋征收中，征收方与被征收人签订补偿安置协议，但签订协议的是无处分权人，该补偿安置协议并不是必然无效，而是需要重点考察协议双方的“善意”问题，只有当签约双方恶意串通，损害他人合法权益时，该协议才构成无效。

本文参考：北京市第一中级人民法院（2022）京01行终109号《行政判决书》。