最高法案例：政府撤回先前审批行为应当承担相应的行政补偿责任

《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，富华电站建设虽系违法，但是，富华公司实施违法建设行为，确实得到江**县政府及其相关职能部门的审批、许可。江**县政府及其相关职能部门发现审批行为与涔天河水库扩建工程的规划不符后，为了公共利益的需要，不再继续为富华公司补办相关手续，事实上撤回了先前的审批行为，由此给富华公司造成的前期投入损失，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定的信赖利益保护原则，应当承担相应的行政补偿责任。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申6896号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）湖南省富华水电有限公司。

法定代表人龙达魁。

委托代理人谢小明。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省人民政府。

法定代表人许达哲。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省江**瑶族自治县移民开发局。

法定代表人欧阳江湖。

委托代理人黄世才。

委托代理人潘志勇。

再审申请人湖南省富华水电有限公司（以下简称富华公司）因诉被申请人湖南省人民政府（以下简称湖南省政府）、湖南省江**瑶族自治县移民开发局（以下简称江**县移民局）移民安置批复及水电站淹没补偿一案，不服湖南省高级人民法院于2017年6月12日作出的（2016）湘行终756号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年9月4日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

1966年2月l5日，国家水利电力部受国家计委委托审核，批复同意《湖南省涔天河木材过坝水利工程设计任务书》，兴建涔天河水库工程，水库回水以不影响江**城为原则，正常高水位为252米。由于60年代修建涔天河水库时，受不淹没江**城（水口镇）限制，建成一座具有灌溉、发电、过水等综合功能的低坝水库枢纽，库容1.05亿立方米。经过多年实践，水库没有充分发挥水资源的综合效益，不能适应当地工农业发展的要求。鉴于江**城已迁至涔天河水库大坝下游，涔天河水库具备扩大规模、增加效益的条件，1991年6月，水利部计划司在永州市召开《湖南省涔天河水库扩建工程项目建议书》审查会，并于6月26日形成《审查会议纪要》，认为涔天河水库扩建工程是十分必要的，同意创造条件尽早修建。工程建设任务和规模在本阶段初定为灌溉面积85万亩，电站装机容量13.5万千瓦，正常蓄水位初选315米，总库容16.45亿立方米；下阶段工作需补充消水流域规划，同时建议由湖南省政府进行审查，结合湘南农业开发区做好灌溉规划，合理布置近期、远期灌溉发展面积，对于正常蓄水位、死水位和水库规模进一步进行技术经济比较。

1991年10月，湖南省水利水电勘测设计院编制《洞庭湖水系湘江支流潇水流域规划报告》（以下简称《潇水流域规划报告》），明确规划任务是：以灌溉发电为主，兼顾防洪、航运、漂木、水土保持等综合利用；规划选定2000年为近期规划水平年，2015年为远景规划水平年；选定15个主要工程（包括中型以上水库灌溉工程）为本流域开发方案；规划近期工程为干流第一期控制性工程为涔天河水库扩建（315米）。1991年11月13日，水利部印发水计（1991）51号《关于报送湖南省涔天河水库扩建工程项目建议书审查意见的函》，对《湖南省涔天河水库扩建工程项目建议书》提出初审意见。1992年9月8日，湖南省政府办公厅印发湘政办函〔1992〕236号《关于〈潇水流域规划报告〉初审意见的批复》，认为省水利水电厅《关于对“潇水流域规划报告”的初审意见》是可行的，原则同意。1992年9月22日，湖南省水利水电厅以湘水电计字（1992）第117号《关于报送“湖南省消水流域规划报告”的报告》将《消水流域规划报告》和有关批复文件一并上报水利部备案。1993年12月27日，国家环境保护局以环监（1993）695号复函，批复同意《湖南潇水涔天河水库扩建工程环境影响报告书》。1994年6月27日，水利水电规划设计总院以水规水（1994）0037号函，将《涔天河水库扩建工程可行性研究报告》的审查意见报请水利部核批。1994年10月11日，湖南省政府听取零陵地委和行署对涔天河水库扩建工程有关问题专题汇报，形成湘府阅（1994）62号会议纪要，要求进一步抓紧工作，报请国家计委、水利部尽早审查批准可行性研究报告。1999年7月20日，湖南省水利水电厅以湘水电计字（1999）第62号请示，将《涔天河水库扩建工程初步设计报告》呈报水利部审批。2006年4月12日，永州市人民政府书面请示水利部长江水利委员会，请求将涔天河水库扩建工程列入国家“十一五”规划，并请求帮助指导申请国家立项等前期工作的开展。

2007年6月5日，湖南省发展和改革委员会、水利厅下发湘发改农（2007）467号《关于开展涔天河水库扩建工程移民及淹没实物指标调查的通知》。同年8月31日，中共永州市委办公室、永州市人民政府办公室下发永办〔2007〕55号《关于成立永州市促进民营经济发展协调领导小组和开展涔天河水库扩建工程移民及淹没实物指标调查工作领导小组的通知》。2009年6月1日，湖南省政府发布《关于禁止在涔天河水库扩建工程淹没区和枢纽工程施工区新增建设项目和迁入人口的通告》。2009年8月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制《湖南省潇水涔天河水库扩建工程项目建议书（审定本）》。2010年9月，国家发展和改革委员会作出发改农经（2010）1965号《国家发展改革委关于湖南省潇水涔天河水库扩建工程项目建议书的批复》，原则同意所报。2010年12月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制《湖南省潇水涔天河水库扩建工程建设征地移民安置规划大纲（修改稿）》，其中8.4.5水利水电设施处理规划中，对库区小水电站提出如下处理方式：“以1992年湖南省政府批准的《潇水流域规划报告》为界，于此之前建成的按7500元／kW进行补偿；于此之后建成的，对全淹没小水电站，不考虑复建，采取一次性补偿，按其原投资情况计列补偿费；对部分淹没小水电站，根据各电站厂房部分及其他淹没线以下部分原投资情况，计列补偿费”。2012年6月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制《湖南省潇水涔天河水库扩建工程可行性研究报告》。2012年6月，国家发展和改革委员会作出发改农经（2012）1902号《国家发展改革委关于湖南省潇水涔天河水库扩建工程可行性研究报告的批复》，原则同意所报。2012年8月，涔天河水库扩建工程开工。2013年7月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制《湖南省潇水涔天河水库扩建工程初步设计阶段建设征地移民安置规划设计报告（审定本）》，其中3.4.1（2）确定的小水电站处理原则为：“以1992年湖南省政府批准的《潇水流域规划报告》为界，于此之前建成的按7500元／kW进行补偿；于此之后建成的，对全淹没小水电站，不考虑复建，采取一次性补偿，按其原投资情况，按5%年折旧率扣除后计列补偿费；对部分淹没小水电站，根据各电站的复建设计概算计列补偿费，损失水头和电量不予补偿”；表7.3-29《涔天河水库扩建工程小水电站补偿投资表》中，对1992年以后建成的富华电站的补偿金额为2925万元。2013年9月6日，水利部作出水总（2013）363号《水利部关于湖南省潇水涔天河水库扩建工程初步设计报告的批复》，同意涔天河水库扩建工程初步设计报告。2014年4月16日至18日，湖南省水库移民开发管理局在长沙市召开涔天河水库扩建工程建设征地移民安置实施规划设计报告审查会议，4月23日将移民安置实施规划技术评审情况书面报告湖南省政府。2014年7月1日，湖南省水库移民开发管理局又在长沙市召开落实涔天河水库扩建工程建设征地移民安置实施规划设计报告评审意见专家碰头会议，7月9日将审核意见书面报告湖南省政府。2014年7月30日，湖南省政府作出湘政函〔2014〕109号《关于〈湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告〉的批复》（以下简称109号批复），同意永州市《关于审批〈湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告〉的请示》。2014年10月12日，中共江**县委办公室、江**县政府办公室联合印发《涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站处理补偿工作方案》。2014年10月27日，江**涔天河水库扩建工程指挥部发布《关于涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站处理补偿有关问题的通告》。

另查明，1997年10月25日，中共江**县委、江**县政府联合发布江发〔1997〕22号《关于积极发展地方水电的若干规定》，鼓励“县内外各机关、企事业单位、乡镇、村组、其他经济组织和个人（含干部职工）利用自有资金以多种形式新建水电站网，实行‘谁建、谁有、谁管、谁受益’的政策，其所有权受法律保护”。2000年4月20日，湖南省永州潇水流域开发有限公司（以下简称潇水公司）向永州市水电局递交潇水字〔2000〕10号《关于批复凌江河口电站工程可行性研究的请示》，请求予以批准。2000年7月22日，江**县政府常务会议纪要明确，鉴于涔天河水库扩建工程资金省、市暂时没有安排，工程开工没有确定，同意在冯河流域码市至水口河段开发电源点。2000年7月29日，永州市水利水电局以永水电办字（2000）第14号《关于兴建凌江河口电站规划的批复》，就凌江河口以上16公里多的河段规划函复潇水公司，“码市凌江河口自然落差33.5米，以‘少淹少移’出发，该河段可按二级开发，第I级正常水位320～324再作补充论证工作，第Ⅱ级正常水位以与雾江第四级凌江第三级的发电尾水位衔接是适宜的，即按299.5～301高程在初设中补充论述”，并要求潇水公司“做好为客商服务，协调客商办理好有关立项、登记等手续。待初步设计审批后兴建动工”。2000年8月5日，富华公司向贝江乡政府并江**水电开发领导小组提交《关于请求开发凌江河口电站的请示》。8月22日，江**水电开发领导小组（甲方）与富华公司（乙方）签订《水电发电站开发合同》，合同约定乙方在江**凌江河口投资兴建水力发电站一座，甲方为乙方提供建站优惠政策，提供兴建电站的水力资源和协助征用建站土地，组织办理电站立项、审批、许可证、征地等手续，费用由乙方支付。乙方负责兴建电站过程中的一切投资和电站投产后的生产经营管理，自负盈亏。合同期限50年，至2050年8月22日止。2000年8月23日，江**县政府作出江政函〔2000〕26号《关于批准兴建凌江河口水电站的批复》，同意富华公司筹集资金在贝江乡兴建装机容量为7500kw的凌江河口水电站一座。2000年9月20日，潇水公司向江**计委递交潇水字〔2000〕16号《关于兴建凌江河口电站的立项请示》。2000年9月29日，江**计划委员会作出江计字〔2000〕46号《关于兴建凌江河口电站的立项批复》，同意兴建凌江河口电站。2000年10月，富华公司动工兴建凌江河口电站。

2000年11月6日，永州市水利水电局下发永水电计财字（2000）第30号《潇水上游东河支流各流域规划报告的审查意见》，批复永州市水利水电设计院，明确“涔天河水库扩建后的正常高水位为317米，因此本次规划只对320m高程以上进行规划，对320m高程以下的水能未作规划。市局上不同意在320m以下高程修建电站，如开发商认为涔天河水库扩建难以确定，在扩建前还有利可图，仍要建电站，由县里酌情解决，不必上报审批，但开发商必须书面承诺，在涔天河水库扩建时不索取赔偿”。同年11月8日，永州市水利水电局对江**水电局下发永水电小电字（2000）第12号《关于江**水电开发中应注意几个问题的意见》，指出“由于涔天河水库扩建前期工作历时11年，已完成扩建工程的初步设计。根据初步设计确定涔天河水库后的正常高水位为317米，因此在317米高程以下原则上不能再建电站，市局也不予审批。如业主考虑涔天河水库扩建前还有利可图，愿意兴建电站的，由县水行政主管部门酌情处理。凡属320米高程以下兴建的电站，必须由业主书面承诺：在涔天河水库扩建后不负责补偿。原来未办理此手续的均应把手续办妥”。2000年12月5日，江**委副书记、县长赵荣主持召开水电开发工作专题会议，并印发江专纪（2000）17号《水电开发工作专题会议纪要》，对在涔天河至码市冯河流域320控制线以下建电站问题进行具体研究。2000年12月23日至24日，江**县政府召开常务会议，对涔天河水库淹没区“320高程”内的电源点开发问题进行讨论研究，提出“鉴于涔天河水库扩建规划久拖未决，即便‘入笼’也尚需时日，兼之我县林区无骨干电源点，群众又有开发水电资源的强烈愿望，会议同意在‘320高程’内坚持有序开发的原则，加快电源点的开发。有关部门要加强与投资商的思想沟通工作，阐明涔天河水库扩建的可能性与在‘320高程’内开发电源点的风险性，县人民政府及其部门不承诺涔天河水库扩建后的赔偿，由投资方自负一切损失”。

2001年2月4日，江**委办公室印发江专纪（2001）4号江**委荣燕明书记主持召开的水电开发工作专题会议纪要，明确“鉴于富华电站建设存在涔天河水库加高等风险，投资商必须出具具有法律效力的书面文书，一式六份，承诺不向我县政府及所属部门要求赔偿。”“坚持按照水电工程建设的有关规定报批，最迟2月底以前办好有关审批手续”。2001年5月16日，江**县政府办公室制定江政办发〔2001〕24号《关于流域（电源点）开发和电站上网的管理办法》（试行），第三条规定：“对海拔320米以下涔天河水库加高后水淹区范围内的电源点原则上控制开发。若业主认为有利可图，愿意承担风险，自负责任，并向县人民政府及其部门作出具有法律效力的书面承诺后，可报建”。2001年1月28日和2月20日，富华公司分别向江**县政府和永州市水电设计院出具承诺书，承诺其投资兴建的富华电站如被加高后的涔天河水库工程淹没，相关损失不要求政府及有关部门给予经济赔偿。2001年3月，永州市水利水电勘测设计院出具《江**富华电站初步设计报告》。2001年3月19日，永州市水利水电局就富华电站建设书面请示省厅农电处，湖南省小水电公司于4月2日回复“因所建电站属涔天河扩建淹没区，未列入开发规划，由你局自行审定”。2001年7月19日，江**计委作出江计字〔2001〕29号《关于富华电站二期工程的立项批复》。2002年12月23日，富华公司就请求办理富华电站有关审批手续问题书面请示江**水利局。2003年1月5日，江**水利局作出书面复函，答复内容为：富华电站工程属于涔天河水库扩建320米以下淹没工程，现该工程即将蓄水发电，你公司因在开工前向我局呈报的项目建议书等相关资料至今未报全，致使我局无法办理相关审批手续；鉴于你公司与连华电站的矛盾调处协议未完全履行，根据《中华人民共和国水法》第五十七条规定，水事纠纷解决前，暂缓为你公司补办相关审批手续。2007年5月16日，富华公司请示江**水利局，将凌江河口电站更名为“富华电站”。

2009年7月23日，中共江**县委办公室、江**县政府办公室下发江办〔2009〕24号《关于成立涔天河水库扩建工程领导小组的通知》。2009年8月8日，江**涔天河水库扩建工程领导小组办公室下发《关于召开库区淹没小水电站清产核资工作会议的通知》，定于8月10日上午召开涔天河水库扩建工程库区淹没小水电站清产核资工作会议，富华公司派员参加会议。富华公司在《小水电变化情况调查表》上签字、盖章确认水电站的建成时间为2003年10月，建设投资总额为4500万元。此后，江**有关方面多次召开会议，对涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站处置工作进行研究，包括富华公司在内的多个小水电站业主对相关法律问题及补偿标准持有不同意见，向涔天河水库扩建工程指挥部申请听证，向江**有关部门书面反映意见。2014年1月17日，江**涔天河水库扩建工程指挥部对富华公司下达《关于下达涔天河水库扩建工程淹没影响电站初步设计处置补偿办法的通知书》，确定富华电站原始投资4500万元，按5%年折旧率扣除后一次性补偿总额为2925万元。2014年8月20日，江**水利局作出《关于对湖南省富华水电有限公司〈关于涔天河水库扩建工程“九二规划”有关问题的函〉的答复》（以下简称江**水利局答复）。富华公司不服，申请复查。2014年11月29日，江**县政府作出江政信复查字〔2014〕14号《信访事项复查意见书》，维持江**水利局答复。2014年11月10日，江**涔天河水库扩建工程指挥部向富华公司下达《关于协商签订涔天河水库扩建工程淹没影响33处小水电站〈补偿协议书〉的通知》，要求富华公司在2014年11月30日前与指挥部联系协商签订处理《补偿协议书》，领取补偿投资资金，同时协商解除2000年8月22日其与江**水电开发领导小组签订的《水电发电站开发合同》。2014年12月26日，江**移民局向富华公司下达《关于涔天河水库扩建工程淹没影响1992年后建设的全淹没小水电站处理补偿有关事项的通知》（以下简称淹没补偿通知），确认对富华电站一次性补偿投资金额为2925万元，告知富华公司在2015年元月9日前协商签订处理《补偿协议书》，领取补偿投资费，若逾期不领取则将投资补偿资金提存至湖南省江**瑶族自治县公证处。2015年4月7日，富华公司向长沙市中级人民法院提起本案行政诉讼，请求撤销109号批复及淹没补偿通知，补偿8960万元。

长沙市中级人民法院（2015）长中行征初字第00070号行政判决认为，109号批复同意《湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告（审定本）》中对涔天河水库扩建工程的移民补偿安置标准，确认小水电处理原则和对富华电站的补偿金额，实际上确定了相对人的权利义务，是可诉的行政行为。湖南省水利水电勘测设计院于1991年10月编制完成《潇水流域规划报告》后，由湖南省水利水电厅报请湖南省政府审批，湖南省政府办公厅批复原则同意，富华电站建设违反《潇水流域规划报告》，但根据富华公司与江**水电开发领导小组签订《水利发电站开发合同》，办理兴建电站审批手续不是富华公司的义务，富华电站手续不齐全不是该公司的责任。建设富华电站的项目建议书、可行性研究报告、设计、征地等手续，均经过相关行政职能部门的审批，永州市水利水电局于2000年7月29日批复同意兴建富华电站以及江**县政府在2000年8月22日与富华公司签订水电开发合同时，实际上都没有考虑涔天河水库扩建工程的因素。永州市水利水电局在审查《潇水上游东河支流各流域规划报告》时注意到涔天河水库扩建后317米为正常高水位，不同意在320米以下高程修建电站。但此时富华电站已在建设过程中，富华公司已清楚富华电站建设存在涔天河水库扩建加高淹没风险，但仍按照政府的要求出具书面承诺。因此，造成富华电站建设违反流域规划的原因是多方面的，不能完全归咎于富华公司，对其信赖利益应当予以适度保护。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十四条规定，电力专项设施的迁建或者复建，应当按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿。富华电站建设违反《潇水流域规划报告》，不适用上述补偿原则。湖南省政府109号批复确定，对1992年《潇水流域规划报告》批准后建设的全淹没小水电站，按其原投资情况，扣除5%年折旧率后计列补偿费，已适当考虑小水电站的历史成因和对相对人权益的保护，并无不当。江**县移民局根据湖南省政府批复内容，将富华电站的补偿金额和相关内容通知富华公司，并无强制执行的内容，也没有减损富华公司的实体权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回富华公司的全部诉讼请求。富华公司不服，提起上诉。

湖南省高级人民法院（2016）湘行终756号行政判决认为，109号批复及淹没补偿通知均属可诉的行政行为。《潇水流域规划报告》是涔天河水库扩建工程的申报补充配套材料，虽未对外予以公示，但已经湖南省政府办公厅作出批复，原则同意报告。《潇水流域规划报告》明确涔天河水库扩建工程扩建后正常水位为315米，不得在320米以下高程修建电站。而富华电站设计正常高水位为300.5米，违反《潇水流域规划报告》的要求。但富华电站是江**县政府的招商引资项目，组织办理电站立项、审批、许可证、征地等手续是政府的合同义务，批复同意兴建富华电站、与富华公司签订水电开发合同时，政府及其职能部门都没有考虑涔天河水库扩建工程的因素。建设富华电站的项目建议书、可行性研究报告、设计、征地等手续均经过当地政府职能部门的审批，应对富华公司的信赖利益予以适度保护。109号批复确定的补偿原则，充分考虑对富华公司实体权益的保护，并无不当。江**移民局根据109号批复，将对富华电站的补偿金额等内容通知富华公司，没有给富华公司增设新的权利和义务。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

富华公司申请再审称：1.《潇水流域规划报告》未对外公布，不应约束富华电站。富华电站具有信赖利益，是合法的水工程。2.江**没有对包括富华公司在内的33家小水电进行实物调查，认定富华电站的原投资为4500万元缺乏事实根据，按原投资额扣除5%年折旧率予以补偿，没有法律依据。请求撤销一、二审判决，依法进行再审。

江**移民局答辩称：1.自2007年起，永州市成立专门工作组进行调查，召集富华公司参与清产核资会议，4500万元原始投资，系富华公司在调查中自行申报确认。5%的年折旧率是根据《小水电建设项目经济评价规程》确定的项目合理经济寿命为20年计算得出，于法有据。109号批复确定补偿标准及数额是体恤民生工程的酌情补偿。2.《潇水流域规划报告》已经湖南省政府批准，并上报国家部委备案。当时有效的《中华人民共和国水法》并未规定流域规划对外公布才生效，该报告是合法有效的规划文件，富华电站违反该规划，属违法水工程。请求驳回富华公司的再审申请。

湖南省政府未提交书面答辩意见。

本院经审查认为，1988年7月1日至2002年10月1日期间有效的《中华人民共和国水法》第十一条规定，开发利用水资源和防治水害，应当按流域或者区域进行统一规划。国家确定的重要江河的流域综合规划，由国务院水行政主管部门会同有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。其他江河的流域或者区域的综合规划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同有关地区编制，报同级人民政府批准，并报上一级水行政主管部门备案。经批准的规划是开发利用水资源活动的基本依据。第二十二条规定，兴建水工程，必须遵守国家规定的基本建设程序和其他有关规定。凡涉及其他地区和行业利益的，建设单位必须事先向有关地区和部门征求意见，并按照规定报上级人民政府或者有关主管部门审批。本案中，1991年10月，湖南省水利水电勘测设计院编制《潇水流域规划报告》，明确干流第一期控制性工程为涔天河水库扩建工程，该工程的控制水位是315米。1992年9月，湖南省政府批准原则同意该报告。当月，湖南省水利厅将该报告上报水利部备案。《潇水流域规划报告》是经湖南省政府批准，并报水利部备案的江河的流域综合规划。在该报告的规划流域范围内兴建水工程的，必须遵守其规划要求。富华电站低于涔天河水库扩建工程315米最低水位的规划要求，批准、建设时违反《潇水流域规划报告》，属于违法水工程。富华公司主张《潇水流域规划报告》未对外公布，富华电站合法。但是，当时有效的法律规范并未规定江河的流域综合规划必须对外公布才发生法律效力，且富华公司未取得相关建设手续即开工建设，在江**县政府相关部门已经明确告知其建设行为与涔天河水库扩建工程的规划相抵触、不能取得相关报建手续的情况下，富华公司仍然出具淹没后不请求补偿的书面承诺，继续进行电站建设，富华公司建设富华电站的主观过错和客观行为违法性都是明显的。其上述主张缺乏事实和法律根据，本院不予支持。

《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，富华电站建设虽系违法，但是，富华公司实施违法建设行为，确实得到江**县政府及其相关职能部门的审批、许可。江**县政府及其相关职能部门发现审批行为与涔天河水库扩建工程的规划不符后，为了公共利益的需要，不再继续为富华公司补办相关手续，事实上撤回了先前的审批行为，由此给富华公司造成的前期投入损失，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定的信赖利益保护原则，应当承担相应的行政补偿责任。109号批复及淹没补偿通知确定按照富华公司的原建设投资总费用扣除5%的年折旧率计算补偿数额，补偿富华公司2925万元，已经充分保护富华公司的合法权益。富华公司主张未进行实物调查，认定富华电站的原建设投资总费用为4500万元缺乏事实根据，按原投资总额扣除5%年折旧率予以补偿，没有法律依据。但是，富华公司签到、多次参加清产核资会议，并在《小水电站变化情况调查表》上签字确认原建设投资总费用为4500万元，否定该项事实，没有充分证据。109号批复及淹没补偿通知按照原投资总额扣除每年5%的折旧酌定补偿数额，已经充分保护富华公司的合法权益，补偿标准不存在明显不公平的情形。其该项主张，本院亦不予支持。

应当指出的是，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，109号批复是永州市人民政府将湖南省水利水电勘测设计研究总院编制的《湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告（审定本）》上报湖南省政府审批，经湖南省水库移民开发管理局评审后，湖南省政府作出的同意该报告的内部审批文件，并未对外发生法律效力，对包括富华公司在内的当事人权利义务并不产生实际影响，属于不可诉的行政机关内部程序性行为。109号批复最终系通过江**移民局作出的淹没补偿通知对富华公司权利义务产生实际影响。富华公司对经过省政府批准的补偿决定不服提起行政诉讼，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告，不能以批准机关为被告。一、二审将109号批复作为被诉行政行为、将湖南省政府列为被告不妥，本院予以指正。鉴于该项审判程序错误并未对案件的公正审判产生实际影响，不符合再审的法定条件，本案不予再审。

综上，富华公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）（五）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回湖南省富华水电有限公司的再审申请。

审判长　　郭修江

审判员　　龚　斌

审判员　　王毓莹

二〇一七年十二月五日

法官助理       黄宁晖

书记员       陈清玲