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被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。这是行政诉讼法规定的行政诉讼举证责任分配的基本原则，在政府信息公开行政诉讼中亦应适用。同时，由于此类案件有许多不同于普通行政诉讼案件的特殊性，在证据问题上还要适用一些特殊的规则。
一、关于被告的举证责任
政府信息公开行政诉讼的核心问题，就是解决政府信息能不能够公开的问题。而政府信息掌握在行政机关手中，只有行政机关知道文件的内容和性质，所以必须由行政机关证明该政府信息是否应当公开，而不能由处于不利地位的原告承担举证责任。具体而言，被告应当对下列事项承担举证责任：
（一）被告拒绝提供政府信息的，应当证明该政府信息具有下列情形之一，并证明其已经履行法定的告知和说明理由义务：不属于政府信息；属于不予公开范围；不属于被告公开；不存在。
政府信息公开的基本原则是，以公开为原则，以不公开为例外。也就是说，除非具有法定不予公开的理由，一旦公民、法人或者其他组织提出获取相关政府信息的申请，行政机关就要予以公开。如果行政机关拒绝公开，就必须证明拒绝的正当性质。上述四种情形均系《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称条例）规定的拒绝公开的事项。行政机关要想证明其拒绝公开政府信息的合法性，就要证明符合上述情形之一。具体来讲，如果主张不属于政府信息，就要证明申请人所申请公开的事项，不是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。比如，其所申请的是立法机关、司法机关制作或者获取的信息；是尚未形成的信息；是行政机关工作人员的私人信息，等等。如果主张属于不予公开范围，就要证明申请人所申请公开的政府信息，属于国家秘密、商业秘密、个人隐私等法律、法规规定的不予公开的范围。如果主张不属于被告公开，就要证明该政府信息既不由其制作，也不由其保存。因为条例规定：“行政机关制作的信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。”如果主张政府信息不存在，行政机关就要证明已经作了合理的努力搜索，未能发现文件的存在。此外，条例规定行政机关在作出不予公开答复时还要履行相应的告知和说明理由义务，被告对此也要举证。
（二）被告已经依申请提供政府信息的，应当证明该政府信息内容准确，提供信息的方式和载体形式合法适当。
行政机关拒绝公开政府信息会形成诉讼，行政机关虽然公开了政府信息但不符合申请人在申请中描述的内容、要求的获取方式或者载体形式的，也会形成诉讼。对于这类起诉，行政机关就要证明：（1）政府信息内容准确。因为条例规定行政机关应当准确地公开政府信息；（2）提供信息的方式和载体形式合法适当。这也是条例的明确要求。所谓提供方式，包括邮寄、递送、传真、当面领取等；所谓载体形式，包括纸质、光盘、磁盘等。一般而言，行政机关应当尽可能地按照申请人要求的方式和形式提供，确实无法按其要求提供的，要作出合理说明并证明所采用的方式和形式合法适当。
（三）原告起诉被告决定公开的政府信息涉及其商业秘密、个人隐私的，被告应当证明该政府信息不涉及原告的商业秘密、个人隐私，或者已经书面征得其同意；因公共利益决定公开的，应当说明理由。
条例规定，涉及商业秘密、个人隐私的政府信息不得公开。对于这类起诉，被告要从三个层面作出证明。（1）证明该政府信息不涉及原告的商业秘密、个人隐私；（2）证明虽然涉及原告的商业秘密、个人隐私，但已依照条例规定书面征得其同意；（3）证明虽然涉及原告的商业秘密、个人隐私，经书面征求意见原告也明确表示反对公开，但具有条例所规定的“不公开可能对公共利益造成重大影响”的情形。
（四）被告拒绝更正其提供的与原告自身相关的政府信息记录的，应当证明政府信息记录的准确性或者其无权更正。
条例规定，公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该行政机关予以更正。在两种情况下，行政机关可以拒绝更正：一是该政府记录并非不准确；二是该行政机关无权更正。因此，行政机关作出拒绝更正的决定，就要证明符合上述两种情形之一。此外，条例还规定，该行政机关无权更正的，应当转送有权更正的行政机关处理，并告知申请人。因此，在主张其无权更正时，被告还要证明其履行了这种转送和告知义务。
（五）其他需要承担举证责任的事项。
二、关于原告的举证责任
强调被告的举证责任，意在强调证明被诉具体行政行为的证据由被告承担，并不排除原告在特定情况下承担举证责任的情形。在政府信息公开行政诉讼中，原告的举证责任主要体现在以下几个方面：
一是起诉被告对于信息公开申请不予答复的，原告要证明其提出申请的事实；二是起诉被告拒绝更正政府信息记录的，原告要证明被告提出的与其自身相关的政府信息记录何以不准确；三是原告需证明其申请获取相关政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要；四是在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明其受被诉政府信息公开行政行为侵害而造成损失的事实。
对于前述第三种举证事项，在实践中是存在不同认识的。条例第十三条在规定公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息时，的确提到了“三需要”，但在第二十条关于政府信息公开申请应当包括的内容规定中，并没有要求申请人对是否出于“三需要”作出任何说明。据此，很多研究者认为，所谓的“三需要”不应成为获取政府信息的一个前提条件。但是，国务院办公厅在《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》中明确要求，“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。”尽管这一要求被认为是对条例关于政府信息公开范围的限缩解释，但毕竟是有权解释，而且，在政府信息公开制度起步之初作出一定限制，也不失为一种现实的选择。但是，人民法院在对待原告对“三需要”的举证上，应当注意两点：首先，这种证明只是一种初步的证明，只要作出合理的说明即可，不能要求的过于苛刻；其次，这种证明只关乎原告的胜诉权，也就是关系到其所申请获取的政府信息能否公开，是实体审理中解决的问题，而并不关乎其起诉权，不能把能够证明“三需要”作为其提起诉讼的条件。理由有二：第一，任何公民、法人或者其他组织申请公开政府信息遭到拒绝，都有提起行政诉讼的权利，因为行政机关不依申请公开政府信息，就已经在申请人和被申请人之间产生了行政法上的利害关系；第二，如果行政机关以“三需要”为由不予公开政府信息，是对申请人作出的实体处理，这种认定是否合法当然要受到司法审查。也就是说，必须进入实体审理程序才能解决。
三、涉及国家秘密信息的举证
由于政府信息公开行政诉讼所要解决的主要问题是政府信息应当不应当公开的问题，因此，涉诉政府信息当然成为此类诉讼中最主要的证据。按照行政诉讼法关于“被告应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”的一般规定，当然要向人民法院提供。但是，对于涉及国家秘密的政府信息，由于其固有的保密性和专业性，应当采取较为特殊的举证规则。即被告能够提供书面证据材料，证明其拒绝公开的政府信息已经依照法定程序确定为国家秘密，或者能够提供有关主管部门、同级保密工作部门出具的政府信息公开保密审查结论的，人民法院可以不要求其提供该政府信息，但有下列情形之一的除外：（1）人民法院认为相关证据材料不充分的；（2）人民法院认为需要对政府信息中含有的不应当公开的内容与可以公开的内容作区分处理的。人民法院可以准许被告在诉讼过程中补充证据，以证明政府信息涉及国家秘密。
人民法院可以不要求被告提供涉及国家秘密的政府信息，基于以下考虑：第一，国家秘密的定密问题涉及行政机关自由裁量权的行使，需要专门的经验、知识和判断能力，法院是缺乏这方面条件的，所以在大多数国家，法院一般都尊重行政机关在国家秘密定密问题上的判断，一般不对其作出实质方面的审查；第二，国家秘密往往事关重大的国家利益，如果在诉讼过程中提供就面临着泄密问题。因此，只要被告能够提供书面证据材料，证明其拒绝公开的政府信息已经依照法定程序确定为国家秘密，或者能够提供有关主管部门、同级保密工作部门出具的政府信息公开保密审查结论，就可以不要求其提供该政府信息。但是，并不是说法院在对待国家秘密信息方面就毫无作为，行政机关还是应当提供能够证明涉诉政府信息属于国家秘密的外围证据，以供法院据此进行程序方面的审查。当然，在提供秘密文件方面还有例外的情形。首先，如果人民法院经过审查认为这些外围证据不能充分证明涉诉政府信息属于国家秘密，就可以要求被告提供秘密文件以便进行审查；其次，如果人民法院认为涉诉政府信息尽管含有秘密内容，但可以依照条例的规定对政府信息作出区分处理，也需要把秘密文件拿来，看看能不能把不应当公开的内容与可以公开的内容区分开来。
在国家秘密信息的举证方面还有一种特殊规则。按照行政诉讼证据规则的一般规定，除非人民法院依职权要求当事人补充证据，在诉讼过程中被告不得自行向原告和证人收集证据，被告补充相应的证据也是受到严格限制的。但是，由于国家秘密的特殊性，如果被告在诉讼过程中补充证据，以证明政府信息涉及国家秘密，也是应当被准许的，甚至在诉讼开始后才补定为国家秘密，也应当允许被告补充提供这方面的证据，否则，就难以避免真正的国家秘密遭泄露。
四、涉及国家秘密信息的质证和审核认定
按照最高人民法院关于行政诉讼证据的司法解释之规定，证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。如果按照这一规定处理涉及国家秘密的信息，就会面临很大的问题。原告提起行政诉讼的目的，就是为了获知政府信息的内容，如果在确定该政府信息是否可以公开前在法庭上出示和公开质证，就可能会使不得公开的国家秘密事实上得以公开，诉讼的进行也就变得毫无意义。因此，对于这类问题，就必须适用特殊的规则。行政诉讼法第四十五条规定：“人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。”但是，适用这一规定难以解决问题。因为这里规定的不公开审理，是对案件当事人以外的旁听人以及新闻媒体等的不公开，并没有将原告或者第三人排除在外。考察其他国家法院的做法，都对秘密文件适用一种特殊的审查程序。在美国，实行法官私人办公室内审查（是指法官对机密的文件或可能具有机密性质的文件，在私人办公室内审查，不对外界公开）。日本的信息公开救济制度也引入了“秘密审理”方式。因此，我们也有必要采取这种方式。即人民法院审查涉及国家秘密的政府信息，应当在被告单方参加下进行。当然，用于证明政府信息涉及国家秘密的相关证据材料，可以公开出示，并由当事人质证。法律、法规另有规定的，从其规定。
五、涉及商业秘密、个人隐私的政府信息的举证、质证
涉及商业秘密、个人隐私的政府信息同样面临着保密问题，但是，其保密程度不同于国家秘密，而且，对于是否构成商业秘密、个人隐私，人民法院应当审查。因此，涉及商业秘密、个人隐私的政府信息被告应当向人民法院提供。但在作出判决前不得出示、查阅。
作者：李广宇
作者单位：最高人民法院
