最高法判例：逾期交付安置房的违约责任

              中华人民共和国最高人民法院

             行 政 裁 定 书

     （2019）最高法行申12582号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘行中，男，1959年8月23日出生，汉族，住郑州市。

委托诉讼代理人：高承才，北京市中创（郑州）律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省郑州市二七区人民政府，住所地：河南省郑州市二七区政通路85号。

法定代表人：苏建设，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：尚丹，河南省郑州市二七区房屋征收与补偿办公室工作人员。

委托诉讼代理人：闫学新，河南豫威律师事务所律师。

再审申请人刘行中、河南省郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）因刘行中诉二七区政府履行补偿安置协议一案，不服河南省高级人民法院（2019）豫行终1515号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员仝蕾、审判员李小梅、审判员袁晓磊参加的合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

郑州铁路运输中级法院一审查明：2013年6月6日，刘行中与二七区政府成立的临时机构二七区京广北路以东、中原路以北综合整治项目指挥部签订了《征收住宅房屋产权调换补偿安置协议》，该协议约定：刘行中于2013年6月13日之前搬迁完毕，二七区政府为刘行中安置房屋面积172.6平方米，临时安置期限36个月（自2013年1月10日至2016年1月10日）；过渡费按照刘行中有证建筑面积每平方米12元/月支付；二七区政府未按照约定支付各种补偿费，自违约之日起每日按房屋征收总额的3‰支付违约金。过渡期结束后，二七区政府依照安置方案规定，对刘行中过渡费进行了翻倍发放（每平方米24元/月）。2018年4月26日，河南省郑州市人民政府作出郑政〔2018〕28号《关于国有土地上房屋征收和国有土地使用权收回有关问题的意见》（以下简称28号《意见》）文件，该文件规定，在临时安置期间，按被征收房屋建筑面积每平方米每月30元的标准发放给被征收人临时安置费，不足1800元，按照1800元发放，该文件自下发之日起实施。刘行中据此诉至一审法院。

郑州铁路运输中级法院一审认为，本案刘行中诉求为：一、要求依法判令二七区政府履行其与刘行中签订的《征收住宅房屋产权调换补偿安置协议》；二、依法判令二七区政府为刘行中提供安置面积为172.6平方米的房产；三、依法判令二七区政府补发自2018年5月-2019年1月的过渡费7766.82元，及至本案安置终结的过渡费；四、依法判令二七区政府按每日房屋征收补偿总额的3‰支付违约金。则刘行中诉求实际有三：第一是刘行中要求二七区政府提供安置房的要求；第二是刘行中要求二七区政府依照28号《意见》之规定，按照每平方米30元/月发放过渡费；第三是刘行中要求二七区政府按每日房屋征收补偿总额的3‰支付违约金。一、二七区政府是否未履行行政协议的问题。首先应当明确，本案的拆迁安置补偿协议虽由拆迁改造主体作为一方当事人签订，但要求双方以协商的方式解决问题、分担义务。拆迁安置补偿协议并非只包含拆迁主体约定、交付安置面积一项内容。因此，拆迁安置补偿协议也可以称为一种行政契约，那么就要求协议双方以合同的方式、契约的精神达到维护公共利益和个人权益的目的，则协议双方的诚实守信是协议存在的基础。虽然协议双方约定临时安置期为36个月，截止目前二七区政府在临时安置期满仍未能交付房屋，但二七区政府并未拒绝履行协议，仍然按照协议约定履行相应的安置补偿义务。二七区政府至本诉发生时未交付房屋并非是其不按照约定怠于履行义务，而是因为安置房屋尚未建造完毕致其交付不能。此外，本案的拆迁安置补偿协议并未约定过渡期结束后，二七区政府即应当向刘行中交付安置房屋。因此，刘行中的此项主张不予支持。二、关于刘行中要求按照28号《意见》补发过渡费的问题。28号《意见》出台于2018年4月26日，且该文件明确规定自下发之日起实施。本案案涉协议签订于2013年，远早于该文件出台时间。在案涉协议未经确认违法撤销的情况下，二七区政府按照协议约定履行并无不当。且二七区政府在约定过渡期结束后，也将刘行中的过渡费进行了翻倍发放。故刘行中的该项请求没有法律依据，不予支持。三、关于刘行中主张违约金的问题。本案协议关于违约责任的部分约定为：二七区政府未按约定期限支付各种补偿费，自违约之日起每日按房屋征收总额的3‰支付违约金。双方签订本案协议后，二七区政府已经履行了协议约定的多项补偿权益，刘行中也已足额获得了协议约定的除了安置面积之外的其他补偿权益，且约定的过渡费也经过翻倍后在持续发放。此外，协议中刘行中、二七区政府双方仅是对未按期支付各种补偿费用的违约责任进行了约定，对于交房的时间以及逾期交房的违约责任并未进行约定，二七区政府按照协议约定的补偿费按期足额进行发放，并按照安置方案中逾期未能交房双倍支付临时安置补偿费的规定，按时按期足额支付了双倍临时安置补偿费，二七区政府不存在未按约定期限支付补偿费用的情形。故刘行中主张支付违约金的诉讼请求没有事实和法律依据，依法不予支持。综上，刘行中的诉讼请求不能成立，不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘行中的诉讼请求。

刘行中不服一审判决，向河南省高级人民法院提起上诉。

河南省高级人民法院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。

河南省高级人民法院二审认为，关于刘行中请求二七区政府履行与其签订的安置协议，为其提供安置面积为172.60平方米的房产的问题。因为案涉项目拆迁尚未清零，原址回迁的安置房尚未开始建造，二七区政府虽然积极推进安置房项目进度，但目前客观上不具有交付安置房的条件，虽然合同是当事人之间的法律，但法律不强人所难，故一审判决对于刘行中要求二七区政府为其提供安置房的诉讼请求不予支持并无不妥，但二七区政府应继续积极推进项目工程，尽早履行交房义务。关于刘行中请求二七区政府补发自2018年5月-2019年1月的过渡费7766.82元及至本案安置终结的过渡费问题。2018年4月26日郑州市人民政府颁布28号《意见》，对于住宅房屋临时安置费标准作出了调整，该文件规定“实行期房安置并由被征收人自行解决临时安置房的，在临时安置期间，按被征收人房屋建筑面积每平方米每月30元的标准发给被征收人临时安置费，不足1800元的，按照1800元发放”，前述意见结合当前房屋租赁市场实际情况，为满足被征收人的基本居住条件，确保被征收人平稳过渡，对临时安置费的给付标准作出的具体明确的规定，其效力及于本案当事人之间签订安置协议。且自2013年6月6日，刘行中与二七区政府签订安置协议至2018年4月26日，五年多时间过去，物价上涨水平等均发生了明显的情势变更，故对于刘行中请求二七区政府补发自2018年5月-2019年1月的过渡费7766.82元的请求，具有事实和法律依据，予以支持。关于刘行中请求二七区政府按每日房屋征收补偿总额的3‰支付逾期交房违约金的问题。首先，2013年6月6日，刘行中与二七区政府签订的安置协议中并无二七区政府未按约定期限支付各种补偿费，自违约之日起每日按房屋征收总额的3‰支付违约金的约定。该约定的各种补偿费包括协议约定的多项补偿权益及过渡费，并不及于逾期交房的违约责任，且二七区政府已按照协议约定的安置补偿费标准按期足额发放，并不存在未按约定期限支付补偿费用的情形。其次，本案双方当事人于安置协议中对交房日期也没有作出具体明确的约定。根据合同法第六十一条的规定，双方可以协议补充相关内容，不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。本案中，现有证据和交易习惯并不能得出二七区政府应当何时交房的具体日期。二七区政府未能及时交付安置房有拆迁阻力大等诸多原因，并不能证明可以全部归责于政府一方的责任。考虑到上浮过渡费支付标准为被征收人房屋建筑面积每平方米每月30元，已经可以弥补被拆迁人的过渡期间的损失，可以满足被拆迁人在过渡期间正常的房屋租金支出。故刘行中主张按房屋征收总额的3‰支付违约金的诉讼请求没有事实和法律依据，一审法院不予支持并无不当。综上所述，刘行中的上诉请求部分成立，予以支持。一审判决驳回刘行中要求二七区政府交付安置房及承担逾期交房违约金的诉讼请求并无不当，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一、二项之规定，判决：一、二七区政府向刘行中支付2018年5月-2019年1月的过渡费7766.82元；二、驳回刘行中的其他诉讼请求。

刘行中向本院申请再审称：（一）二七区政府并未履行案涉补偿安置协议中约定的安置义务，应当按照征收时房屋征收补偿总额的3‰支付违约金。一、二审法院将临时安置费混同为安置补偿费，事实认定错误。（二）一、二审法院适用法律错误。案涉补偿安置协议明确安置期为36个月，期满应当交付安置房，即便对交付安置房具体日期有争议，也应依法判决二七区政府在法定期限内交付安置房。请求：1、撤销一、二审判决；2、依法再审。

二七区政府向本院申请再审称：28号《意见》中关于临时安置费标准调整的规定不应适用于其实施以前已下达征收决定的项目，在案涉补偿安置协议不违反法律法规及征收补偿方案，且双方都要求继续履行协议的情况下，二审法院适用该规定，直接变更了该协议的内容，提高了临时过渡费发放标准，可能引发大量诉讼。请求：1、依法撤销二审判决第一项内容；2、依法提审或指令河南省高级人民法院再审。

本院经审查认为，再审申请人刘行中起诉请求判令二七区政府履行案涉补偿安置协议，向其交付安置房屋，按照28号《意见》确定的安置费标准向其补发自2018年5月至2019年1月的过渡费及至本案安置终结的过渡费，并按照每日房屋征收补偿总额的3‰支付违约金。

（一）关于履行案涉补偿安置协议、交付安置房屋的问题。一、二审法院认为，二七区政府尚未开始建造安置房，并未拒绝履行案涉补偿安置协议，因而，对刘行中要求履行案涉补偿安置协议、交付安置房屋的诉讼请求不予支持。根据案涉补偿安置协议的约定，二七区政府负有交付安置房的义务，而且案涉补偿安置协议中也明确约定了36个月的临时安置期限。刘行中提起本案诉讼时，临时安置时间早已期满。刘行中要求法院判决二七区政府履行补偿安置协议，交付安置房屋的诉讼请求应当予以支持。（二）关于补发过渡费的问题。案涉补偿安置协议签订于2013年6月，约定按照有证建筑面积每平方米12元每月发给被征收人临时安置补助费。二七区政府在超过临时安置期未能交房的情况下，根据征收补偿方案的规定，双倍支付临时安置补助费。28号《意见》出台于2018年4月26日，其中规定：实行期房安置并由被征收人自行解决临时安置房的，在临时安置期间，按被征收人房屋建筑面积每平方米每月30元的标准发给被征收人临时安置费，不足1800元的，按照1800元发放。该意见系结合当前房屋租赁市场实际情况，为满足被征收人的基本居住需要，确保被征收人的生活质量而对住宅房屋临时安置费作出的调整。本案中，自案涉补偿安置协议签订至今已六年之久，协议中约定的安置房仍未解决，二审法院判令二七区政府补发自2018年5月—2019年1月的过渡费7766.82元，保障了被征收人的基本居住条件，应予以支持。（三）关于刘行中请求二七区政府按每日房屋征收补偿总额的3‰支付逾期交房违约金的问题。案涉补偿安置协议第七条违约责任部分约定：二七区政府未按约定期限支付各种补偿费，自违约之日起每日按房屋征收总额的3‰支付滞纳金。从协议约定内容来看，双方仅对未按期支付各种补偿费用的违约责任进行了约定，对于交付安置房的时间以及逾期交房的违约责任并未进行约定。但案涉补偿安置协议第三条第二款约定临时安置期限为36个月，自2013年1月10日至2016年1月10日。根据《中华人民共和国合同法》第六十一条：“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。”以及该法第六十二条第四项关于“履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。”之规定，安置房交付期限可以根据临时过渡期的相关约定来确定。二七区政府已经超过了案涉补偿安置协议约定的临时过渡期，至今仍没有履行交付安置房屋的义务。《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”因此，二七区政府应当承担相应的违约责任。尽管在本案中不能直接依照刘行中主张的按每日房屋征收补偿总额的3‰支付逾期交房违约金，但法院应当判决二七区政府承担违约责任。对于违约责任的具体承担方式，可以根据刘行中因长期未被落实安置房受到的实际损失酌情予以确定。二审判决驳回刘行中要求二七区政府承担逾期交房违约责任的请求有所不当，应予纠正。

综上，刘行中的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：

一、本案指令河南省高级人民法院再审；

二、再审期间，中止原判决的执行。

审判长 仝 蕾

审判员 李小梅

审判员 袁晓磊

二〇一九年十二月二十五日

法官助理 唐斯斯

书记员 王 莹