最高法判例：房屋征收部门如何确定被征收人的身份

房屋征收部门并不具备对被拆迁房屋的所有权直接进行产权界定的职能，其在房屋征收过程中仅限于根据充分、有效的证据确定被征收人的身份。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申8373号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：史为好。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：孙金梅。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：徐州市泉山区人民政府。住所地：江苏省徐州市解放南路延长段26号。

法定代表人：吴君，区长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：徐州市泉山区住房和建设局。住所地：江苏省徐州市建国西路109号。

法定代表人：王建国，局长。

一审第三人：王公敏。

再审申请人史为好、孙金梅诉被申请人徐州市泉山区人民政府（以下简称泉山区政府）、徐州市泉山区住房和建设局（以下简称泉山区住建局）房屋强制拆除及赔偿一案，江苏省徐州市中级人民法院于2016年1月19日作出（2015）徐行初字第0147号行政裁定，驳回史为好、孙金梅的起诉。史为好、孙金梅不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年5月23日作出（2016）苏行终340号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。史为好、孙金梅仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、张爱珍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

一、二审法院查明，史为好、孙金梅于1986年登记结婚，婚后在火花街道办事处史庄村集体土地上建造房屋一套，于2003年6月取得徐土集建（2003）字第01356号集体土地建设用地使用证，但未办理房屋权属证书。2009年10月22日，史为好与王公敏签订了房屋出售协议，约定史为好将房屋出售给王公敏，王公敏支付房款21.6万元，房屋由村里统一规划、分配、办证，以后如发生费用由王公敏负责。协议签订后，史为好将涉案房屋交付给王公敏使用，王公敏依协议陆续付清房款，并于2010年下半年对房屋进行了装修，一直居住至房屋被征收。泉山区政府于2012年开始对涉案房屋所在地块实施征收，地块上的房屋按照国有土地上房屋标准进行的征收和补偿，史为好、孙金梅自己居住的房屋也在征收范围内。征收期间，王公敏将房屋出售协议原件交给了拆迁办公室，史为好将涉案房屋的土地证交给王公敏，由王公敏将土地证交给了拆迁办公室，火花办事处史庄村委会向拆迁办公室出具确权认定单认定产权人为王公敏。征收部门对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记并公布，并于2013年6月15日与王公敏就涉案房屋签订了房屋征收补偿协议。协议约定王公敏自愿选择货币补偿方式，被征收房屋补偿总额1128963元（其中房屋建筑面积302.47平方米补偿1030213元，附属物补偿63518元，搬迁、过渡、奖励等费用35232元），落款有“徐州市泉山区房屋征收办公室”（以下简称泉山区征收办）和“徐州市泉山区火花街道办事处”的签章。2013年6月19日，王公敏搬空被拆迁房屋，并将钥匙、建筑物、构筑物、地面附着物等完整交付拆除单位，与拆除组签订了验房单，之后涉案房屋被拆除。史为好、孙金梅认为涉案房屋拆除行为侵犯其合法权益，遂于2015年7月31日提起本案之诉，要求泉山区政府、泉山区住建局赔偿其财产损失1128963元。

另查明，直至涉案房屋被拆除，没有人在征收过程中对房屋权属问题提起过权属异议或相关诉讼。孙金梅于2014年2月24日向徐州市泉山区人民法院起诉史为好、王公敏，请求确认史为好与王公敏之间的房屋买卖协议无效，该院于2014年4月24日作出（2014）泉民初字第829号民事判决，判决驳回孙金梅的诉讼请求。孙金梅不服一审判决，提起上诉，徐州市中级人民法院2014年8月23日作出（2014）徐民终字第2264号民事判决书，认定涉案房屋土地性质为集体土地，双方签订的协议违反了法律禁止农民将农村房屋出售给本集体经济组织成员以外的人的规定，判决撤销一审判决，认定王公敏与史为好签订的房屋出售协议无效。2015年8月21日，泉山区征收办向徐州市泉山区人民法院起诉王公敏，请求撤销双方签订的房屋征收补偿协议，该案已立案（2015）泉民初字第3599号，现在审理当中。2015年10月19日，王公敏向徐州市泉山区人民法院起诉史为好、孙金梅，请求确认涉案房屋的征收补偿款1128963元归王公敏所有，该案已立案（2015）泉民初字第4405号，现在审理当中。

一审法院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，史为好、孙金梅是涉案房屋土地证上的土地使用者，涉案房屋和土地的征收与其具有利害关系，故具备提起本诉的原告主体资格。二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。……房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”根据泉山区政府提供的《徐州市人民政府征收土地方案公告》和《徐州市国土资源局关于徐州市2011年5批次、2012年4批次雨润项目（建设用地）征地补偿安置方案的公告》，能够证明涉案房屋所占用土地已征为国有，泉山区住建局仅是房屋征收的实施单位，其所实施的房屋征收与补偿行为后果由被告泉山区政府承担法律责任，故泉山区住建局不是本案的适格被告。三、关于史为好、孙金梅所诉强拆事实是否存在的问题。根据查明事实，史为好与王公敏于2009年10月22日签订房屋出售协议，将涉案房屋出售给王公敏，协议已履行完毕。王公敏对房屋进行了装修并居住至房屋被征收。2012年泉山区政府对涉案房屋所在地块实施征收，房屋征收部门对涉案房屋的权属进行了调查登记并公布，期间王公敏向房屋征收部门提交了房屋出售协议作为涉案房屋产权人进行被征收人登记，集体组织火花办事处史庄村委会向房屋征收部门出具了确权认定单认定涉案房屋产权人为王公敏，史为好亦配合王公敏将涉案房屋的土地证交给房屋征收部门，且整个征收过程中直至房屋被拆除史为好、孙金梅明知涉案房屋被征收与补偿，均未向房屋征收部门对房屋的权属提出异议，在这种情况下，房屋征收部门确认涉案房屋产权人为王公敏并与之签订房屋征收补偿协议符合法律的相关规定，并无不当之处。2013年6月19日，王公敏搬空被拆迁房屋，并将钥匙、建筑物、构筑物、地面附着物等完整交付拆除单位，故泉山区政府是在与被征收人达成补偿协议后正常拆除了涉案房屋，而不存在史为好、孙金梅所诉的强制拆除行为，故其要求赔偿1128963元的主张没有事实和法律依据。各方当事人均对涉案房屋的补偿款数额无异议，王公敏已就房屋补偿款分配问题向法院提起了民事诉讼并在审理当中，故史为好、孙金梅所诉称的房屋损失可以通过其他途径得到救济。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回史为好、孙金梅的起诉。

二审法院基于相同的事实和理由裁定驳回上诉，维持一审裁定。

史为好、孙金梅向本院申请再审，请求依法撤销一、二审裁定，发回重审或改判。其申请再审的主要事实和理由为：1．再审申请人主张权利受损系被申请人对房屋征收过程中产权认定错误所致，而非一、二审认定的涉案强制拆除所致；2．再审申请人已经提供了明确的诉讼请求和事实依据；3．一、二审认定涉案房屋为王公敏所有，与另案矛盾。

本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。房屋征收部门并不具备对被拆迁房屋的所有权直接进行产权界定的职能，其在房屋征收过程中仅限于根据充分、有效的证据确定被征收人的身份。本案中，根据已查明的事实，2009年史为好与王公敏就涉案房屋签订房屋出售协议，协议已全部履行。此后，王公敏对房屋进行装修并一直实际居住至房屋被征收。2012年泉山区政府开始对涉案房屋所在地块实施征收。在此期间，王公敏将房屋出售协议原件交房屋征收部门并作为产权人进行被征收人登记，火花办事处史庄村委会亦出具了相应的确权认定单，史为好配合王公敏提交了涉案房屋的土地证。直至涉案房屋被拆除，史为好、孙金梅均未对涉案房屋产权问题提出异议或诉讼。基于上述证据和情况，房屋征收部门认定王公敏系被征收人并与其签订补偿协议，符合法律规定。之后，王公敏腾空房屋，将钥匙、建筑物、构筑物、地面附着物等完整交付拆除单位，涉案房屋被拆除。该拆除行为既不存在强制性，也不存在违法情形。虽然事后徐州市中级人民法院2014年8月13日作出（2014）徐民终字第2264号民事判决，确认史为好与王公敏签订的房屋出售协议无效，但该判决不能否定本案房屋征收部门在房屋征收当时签订补偿协议及拆除房屋行为的合法性。因史为好与王公敏签订的房屋出售协议被人民法院确认无效，房屋实际已被拆除，故原王公敏与房屋征收部门签订的房屋征收补偿协议下的被征收人补偿权益归属问题，可通过民事诉讼途径予以确认。史为好、孙金梅提起本案诉讼缺乏事实根据和法律依据。一、二审裁定驳回起诉，并无不当。

综上，史为好、孙金梅的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人史为好、孙金梅的再审申请。

审判长　　白雅丽

审判员　　耿宝建

审判员　　张爱珍

二〇一七年十二月十四日

法官助理 沈 堃

书记员 王 婷