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裁判要点
农村集体土地包括集体建设用地是保障农村集体经济组织、农民及后代生存的基本生产资料，除此之外，其他任何单位和个人未经法定程序不得随意占用或“以租代征”，侵害或变相侵害农村集体经济组织和农民利益。在集体土地上建设房屋，限于以下三种用途：开办乡镇企业，用于乡（镇）村公共设施、公益事业建设，农村村民建设住宅。农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅。除此之外，其他任何单位和个人进行非农业建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。国家法律法规及相关政策均严格控制农民集体所有建设用地使用权的流转范围。即超出上述三类土地用途使用农村集体土地（含农村集体建设用地）的，必须依法办理农用地转用及征用审批手续，改变土地的所有权属性。否则，用地及建设等均不受法律保护。人民法院裁定将农村集体土地上房屋执行变卖给债权人。固然，人民法院裁定是行使公权力的象征，但裁定内容亦不得超出国家关于土地管理法律的强制性规定。当事人作为非集体组织成员，其签订买卖协议，购买农村房屋并欲以租赁土地的方式变相改变土地用途的行为，违反了我国法律、行政法规以及国家政策的规定，所签的买卖协议无效。
附：裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
（2015）民抗字第28号
抗诉机关：中华人民共和国最高人民检察院。
申诉人(一审原告、二审上诉人):徐兆花。
委托代理人:张国，北京市国乐律师事务所律师。
被申诉人(一审被告、二审被上诉人):青岛高科技工业园海天水产有限公司。
法定代表人:曲先宝，经理。
委托代理人:李智明，山东中苑律师事务所律师。
被申诉人(一审被告、二审被上诉人):曲先宝。
委托代理人:李智明，山东中苑律师事务所律师。
申诉人徐兆花因与被申诉人青岛高科技工业园海天水产有限公司（以下简称海天公司）、曲先宝返还原物纠纷一案，不服山东省高级人民法院(2013)鲁民再字第6号民事判决，向检察机关申诉。最高人民检察院以高检民监〔2014〕241号民事抗诉书向本院提出抗诉，本院于2015年6月5日以（2015）民抗字第28号民事裁定提审本案，并于2015年9月24日公开开庭进行了审理，最高人民检察院助理检察员滕艳军、书记员袁远出席法庭。徐兆花的委托代理人张国，海天公司、曲先宝的委托代理人李智明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
山东省青岛市中级人民法院一审查明，2006年9月15日，海天公司(甲方)与徐兆花(乙方)签订《买卖协议》一份，双方约定:一、甲方将其所有的坐落于沙子口南姜村的冷库、宿舍、招待所及所有附属设施(详见平面图及清单)以536.90万元(房产面积4006.33平方米，土地面积1601.29平方米)卖给乙方徐兆花。二、甲方应协助乙方办理所有房地产确权、过户手续。三、甲方在此之前经营产生的债权、债务由甲方自行负责，与乙方无关。乙方购买后的债权、债务由乙方自行承担。四、甲方将所有房屋内的设施给乙方，现有的固定设施、家具等归乙方所有。五、房屋有：1、建设用地批准书。2、建设用地规划许可证。3、土地登记申请书。4、集体土地使用证编号:(空白)使用面积4006.33平方米。六、如遇政府征用土地，对用户进行补偿或赔偿，一切归乙方所有，与甲方无关。附:1、崂山区人民法院(2001)崂法执字第724号民事裁定书一份;2、土地租赁协议书一份(2002年10月30日);3、2002年4月15日签订的《协议》一份。海天公司、曲先宝、王桂芝(曲先宝之妻)均在甲方落款处盖章、签字，徐兆花在乙方落款处签字。沙子口街道办事处沙子口居委会（以下简称沙子口社区）在该协议下方以手写方式注明:沙子口社区居委会同意本协议甲乙双方签订的上述财产买卖协议，居委会于2002年10月30日与海天公司签订的《土地租赁协议》，自本协议生效之日起由徐兆花履行，租赁协议的权利、义务由徐兆花承担。其后盖有沙子口社区公章。签订协议的当天，海天公司向徐兆花出具了收到536.90万元的收款收据。庭审中，海天公司主张徐兆花除付款150万元外，其余未付，但未提供充分的证据予以证明。
签约当日，徐兆花(甲方)与曲先宝(乙方)签订《房屋租赁合同》一份，约定徐兆花将其购买的上述房屋出租给曲先宝。租期三年，自2006年9月15日起至2009年9月15日止。年租金30万元，自合同签订之日起10日内交款，以后依此类推，租赁期内的水、电、卫生、治安费及一切费用由曲先宝支付。合同签订后，上述房屋一直由海天公司占有使用。
另查明，1994年3月21日，青岛市崂山区人民政府下发青崂政地字(1994)11号文件，批复同意沙子口村建海港水产品加工厂（后改为崂山海港水产品有限公司，以下简称海港公司)，使用该村非耕地660平方米(合0.99亩)。1994年3月10日，沙子口村取得海港水产品加工厂项目的建设用地规划许可证、建设用地批准书。1994年4月9日，青岛市崂山区土地矿产资源管理局为沙子口村办理了(1994)崂建地批字第117号建设用地批准书。后因沙子口村在建设海港水产品加工厂和其他项目过程中，实际用地面积超出审批面积，青岛市崂山区人民政府下发崂政地补字(1998)73号文件，批复同意土地管理部门给沙子口村补办土地手续，其中包括1997年建海港冷库使用本村耕地0.5亩，未利用地0.91亩。海港公司房屋占用土地为集体土地，所有权人为沙子口社区。因青岛高科技工业园沙子口农村信用合作社（以下简称沙子口信用社）与海港公司借款纠纷案，青岛市崂山区人民法院于2001年6月6日作出(2001)崂法执字第724号民事裁定书，将海港公司所有的冷库、招待所、宿舍、设备以1612106元变卖给沙子口信用社使用。随后，沙子口信用社以215万元将上述房屋转让给海天公司。2002年10月30日，海天公司与沙子口社区签订租地协议，由其租赁上述房屋占用土地2.49亩，租赁期限自2002年11月1日至2012年10月31日，租赁费每年2万元。
又查明，2007年3月19日，海天公司(甲方)、曲先宝、王桂芝(丙方)与徐兆花(乙方)签订《协议书》一份，就甲、丙方所欠乙方500万元一事达成协议:一、甲、丙方累计欠乙方现金共计500万元，三方无争议。二、鉴于甲、丙方暂时经营困难，乙方同意该500万元欠款由甲、丙方将坐落于青岛市沙子口街道办事处南姜哥庄村民委员会的一部分房产（抵顶）卖给乙方(该房产占用土地的使用权证号为青崂集用1999字第007号)。因甲、丙方尚需使用该部分房屋，三方同意三层酒店为乙方财产，没有乙方同意，甲、丙方不得处理上述房产。三、如遇政府征用土地或其他原因导致房屋拆迁，甲、丙方应将三层楼酒店全支（交）付给乙方，否则乙方有权向甲、丙方追偿全部损失。四、甲、丙方使用房屋期间，乙方暂不向其收取任何费用，但甲、丙方必须维护财产安全，如有损坏应及时修复，否则乙方有权向甲、丙方追偿损失。五、甲、丙方经营期间发生的一切债权、债务及纠纷与乙方无关，若因甲、丙方纠纷原因导致财产受损，甲、丙方应全额赔偿。六、若条件允许，三方另行办理分拆手续和确权手续……”。2009年3月7日，海天公司(乙方)、曲先宝(丙方)又与青岛市崂山区沙子口街道南姜哥庄社区居民委员会（以下简称南姜哥庄社区）(甲方)签订了一份《房屋、建筑物转让协议》，约定海天公司、曲先宝将其建筑在南姜哥庄社区土地之上的全部房屋、建筑物（注：含卖给徐兆花的部分房屋）等的所有权以800万元的价格转让给南姜哥庄社区。该协议项下土地为集体土地，集体土地使用证编号为青崂集用(1999)字第007号，土地所有人为南姜哥庄社区，土地用途为旅游。因海天公司、曲先宝还与他人存在债务纠纷，该协议项下房产被法院查封。在南姜哥庄社区付款完毕后，法院解除了对上述房产的查封。上述房产没有实际交付给南姜哥庄社区，一直由海天公司占有使用。徐兆花在得知海天公司、曲先宝将位于南姜哥庄社区的涉案房产转让给南姜哥庄社区后，于2009年4月14日以南姜哥庄社区、海天公司、曲先宝为被告，向山东省青岛市中级人民法院起诉，要求判令南姜哥庄社区、曲先宝、海天公司所签《房屋、建筑物转让协议》无效。该案审理过程中，徐兆花撤回了对海天公司、曲先宝的起诉，并与南姜哥庄社区达成调解协议，约定徐兆花以1000万元对价受让南姜哥庄社区取得的上述建筑物，建筑物所占用的土地由徐兆花承租使用。山东省青岛市中级人民法院经审查，以(2009)青民一初字第34号民事调解书予以确认。徐兆花已向南姜哥庄社区付款1000万元。
还查明，一审庭审后，海天公司、曲先宝提交了青岛市规划局崂山分局青规崂罚字(2002)第004号违法建筑案件行政处罚决定书、罚款交纳通知书各一份，以证明其在海港公司房屋基础上后续加建470平方米房屋，被罚款141万元。同时提交证人证言两份，证明海天公司向沙子口信用社购买位于沙子口社区的房屋后又增建了2748平方米，现总面积为4008平方米。徐兆花质证认为上述证据与本案无关。
海天公司的股东为曲先宝、王桂芝夫妻两人。
徐兆花以上述土地和房屋属其所有，一直被海天公司、曲先宝占用拒不交还为由，向一审法院起诉。请求:一、两被告腾还占用的位于沙子口社区的土地1601.29平方米、地上房屋4006.33平方米，并支付使用费490万元;二、两被告立即腾还位于崂山区南姜哥庄社区土地、地上建筑物约4000平方米，并承担使用费30万元;三、两被告承担诉讼费。庭审中，徐兆花将第一项请求中支付使用费490万元变更为支付使用费90万元，并撤回第二项中要求海天公司、曲先宝支付30万元使用费的诉讼请求。
山东省青岛市中级人民法院一审认为：一、关于海天公司、曲先宝应否腾让其占用的沙子口社区的房屋、土地并支付房租的问题。徐兆花要求海天公司、曲先宝腾让位于沙子口社区的涉案房屋的前提是其对该房屋享有所有权。因涉案房屋所占用的土地为集体土地，该房屋至今未办理合法登记手续，且部分建筑物因违法曾被处罚。徐兆花并非沙子口社区成员，故其要求海天公司、曲先宝腾让沙子口社区涉案房屋的主张于法无据。因徐兆花并未取得涉案房屋产权，故其无权要求海天公司、曲先宝支付房租。二、关于海天公司、曲先宝应否腾让南姜哥庄社区的土地及房屋的问题。徐兆花在本案中主张南姜哥庄社区涉案房屋的相关权利，已经山东省青岛市中级人民法院(2009)青民一初字第34号生效民事调解书所确认，其该项诉讼请求应通过该案执行程序予以解决，对徐兆花该诉请应予驳回。综上，徐兆花的诉讼请求不能成立，不应予以支持。据此，山东省青岛市中级人民法院于2011年6月13日作出(2010)青民一初字第51号民事判决:驳回徐兆花的诉讼请求。案件受理费12800元，由徐兆花负担。
徐兆花不服上述一审判决，向山东省高级人民法院提出上诉。
山东省高级人民法院二审认为，本案争议的焦点是:一、海天公司、曲先宝应否向徐兆花腾让其占用的位于沙子口社区的土地及地上房屋并支付使用费。二、海天公司、曲先宝应否向徐兆花腾让其占用的位于南姜哥庄社区的土地及房屋。
关于海天公司、曲先宝应否向徐兆花腾让涉案沙子口社区土地、房屋并支付使用费的问题。2001年6月6日，青岛市崂山区人民法院作出的(2001)崂法执字第724号民事裁定书，虽然以公权力介入的方式，使位于沙子口社区的涉案房产所有权得到了确认，但确认的房产所有权人并非徐兆花。由于涉案土地系农村集体土地，此后经数次转让，该房产至今未办理合法登记手续，没有产生物权转移的法律后果，故徐兆花基于与海天公司签订的房屋《买卖协议》主张对该房屋享有占有、使用、收益的权利，缺乏事实和法律依据。对其要求海天公司、曲先宝应腾让该房屋的主张，不应予以支持。
关于海天公司、曲先宝应否向徐兆花腾让南姜哥庄社区的土地、房屋的问题。位于南姜哥庄社区的涉案房屋权属，已经山东省青岛市中级人民法院(2009)青民一初字第34号生效民事调解书予以确认，徐兆花再就该房屋提起诉讼，违反了一事不再理的原则，故一审法院驳回徐兆花的诉讼请求并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，山东省高级人民法院于2011年9月27日作出(2011)鲁民一终字第152号民事判决:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费12800元，由徐兆花负担。
徐兆花不服山东省高级人民法院上述二审判决，向本院申请再审。本院于2012年12月26日作出（2012）民申字第1540号民事裁定，指令山东省高级人民法院再审本案。
山东省高级人民法院再审对二审查明的事实予以确认。该院另查明：涉案房屋已于2012年5、6月份被当地政府拆除。
山东省高级人民法院再审认为，本案的焦点问题是：徐兆花是否有权要求海天公司、曲先宝腾让涉案两处房屋。
(一)关于沙子口社区涉案房屋能否腾让的问题。涉案房屋所占用的土地系沙子口社区的集体土地，徐兆花作为非集体经济组织成员，不具备集体建设用地的使用资格。虽然，涉案房屋由青岛市崂山区人民法院强制执行确权给了沙子口信用社。但此后的数次买卖中，土地使用权性质未依法变更，仍系集体土地。房屋现已被政府拆除，徐兆花无权要求曲先宝及海天公司腾让土地、房屋及支付房租，原审判决并无不当。徐兆花因买卖协议无效后产生的相关债权及损失可另行主张。
(二)关于南姜哥庄社区的涉案土地及房屋的腾让问题。已经生效的山东省青岛市中级人民法院(2009)青民一初字第34号民事调解书对南姜哥庄社区涉案房屋的权属进行了确认，且基于目前房屋己被拆除的现状，原审对徐兆花要求腾房的主张不予处理，并无不当。
综上，二审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。该案经山东省高级人民法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第(一)项、第二百零七条之规定，判决:维持山东省高级人民法院(2011)鲁民一终字第152号民事判决。
徐兆花不服山东省高级人民法院上述再审判决，向检察机关申诉。
最高人民检察院高检民监〔2014〕241号民事抗诉书认为：山东省高级人民法院(2013)鲁民再字第6号民事判决适用法律确有错误。理由是:一、再审判决认为徐兆花与海天公司签订的沙子口社区房屋《买卖协议》无效，没有法律依据。首先，徐兆花与海天公司于2006年9月15日签订《买卖协议》的标的是在沙子口社区集体建设用地上建造的冷库、宿舍、招待所等房产及附属设施，不包括建筑物占用范围内的土地使用权，我国现行法律和行政法规没有关于集体建设用地上建筑物转让的禁止性规定，故转让该《买卖协议》标的不违反法律规定。其次，涉案的沙子口社区房产原系海港公司所有，该房产已由青岛市崂山区人民法院作出的(2001)崂法执字第724号民事裁定变卖给沙子口信用社，客观上已经通过法院执行程序进行了转让，这也说明司法实践中允许此类房产转让。因此，徐兆花与海天公司签订的沙子口社区房屋《买卖协议》是双方的真实意思表示，标的合法，不违法法律、行政法规的强制性规定，亦不存在其他无效情形，该协议合法有效。再审判决中“徐兆花因买卖协议无效后产生的相关债权损失可另行主张”的表述，实际确认了徐兆花与海天公司签订的《买卖协议》无效，属适用法律错误。二、再审判决以房屋被拆除为由，驳回徐兆花要求支付涉案房屋占用期间使用费的诉求，明显有误。徐兆花起诉时提出了两种不同类型的诉讼请求，一是要求腾让占用的土地及地上建筑物，属物权请求权;二是要求支付使用费，属债权请求权。徐兆花在与海天公司签订《买卖协议》后，虽未通过登记取得该房产的所有权，但其基于与海天公司签订的《买卖协议》及与土地使用权人沙子口社区签订的租赁协议，对该房产及土地享有占有、使用、收益等相关权利。因此，徐兆花根据与曲先宝签订的《房屋租赁合同》，对曲先宝在租赁合同期满后继续占有使用该房屋，有权要求支付使用费。虽然沙子口社区房屋已经在原再审中被政府拆除，但从法律关系上分析，该房产是否被拆除仅对腾让土地房屋的物权请求权产生影响，并不能阻却行使支付使用费的债权请求权。再审判决以涉案房屋己被拆除为由，对徐兆花要求支付使用费的债权请求权不予支持，属适用法律错误。
申诉人徐兆花同意上述抗诉意见，并补充申诉理由如下：徐兆花租赁的是沙子口社区的集体建设用地而非农用地，农民集体建设用地的出租不在法律禁止范畴之内，徐兆花享有涉案土地使用权。国家法律未禁止受让农村房屋，且经法院拍卖流转的沙子口涉案房屋合法有效，所有权已发生转移，徐兆花受让该地上房屋合法有效，不违反任何法律禁止性规定，且已实际履行，徐兆花虽未办理房产登记，但根据《中华人民共和国物权法》第十五条规定，未办理房产登记并不影响合同效力。涉案房屋虽已被拆除，但徐兆花有权主张合同债权，也有权依约取得房屋租赁费。退一步讲，即使认定房屋《买卖协议》无效，但协议涉及的土地租赁、转让设备设施，以及拆迁权益条款为独立条款，是双方真实意思表示，不违反任何法律规定，应属有效内容。本案涉及的两处房屋，原审判决认定沙子口社区的房屋买卖行为无效，但却认定受让南姜哥庄社区的房屋买卖属有效合同，判决极不严肃，且以涉案房屋被拆除为由维持二审判决错误，判决适用《中华人民共和国物权法》第六条、第七条驳回徐兆花诉讼请求错误，请求依法改判。
被申诉人海天公司、曲先宝辩称，涉案建筑物系建造在集体土地上的房屋，《买卖协议》违反了土地管理法等法律的强制性规定，因此未取得相关部门的变更登记，是无效协议。徐兆花是城市居民，不能占有、买卖集体土地及地上房产，也无付款凭据证明其履行了付款义务。海港公司无其他财产偿还贷款，法院将房产变卖给沙子口信用社后，实际上，沙子口信用社没有占有和使用房屋，也未办理房产登记，相反，却想方设法转让，最终由海天公司购得。徐兆花至今未取得房屋所有权，故无权要求海天公司、曲先宝腾房。
本院认为：涉案房屋共有两处，一处位于沙子口村，一处位于南姜哥庄村，均在沙子口街道集体经济组织辖区内。位于沙子口社区的房屋原为沙子口村海港公司所有，房屋建设时取得了（集体）建设用地批准书、建设用地规划许可证，土地性质为沙子口村集体建设用地。2000年11月，因沙子口信用社对海港公司享有债权，人民法院依据生效的法律文书，裁定将房屋变卖执行给沙子口信用社，沙子口信用社随即将房屋转卖给海天公司。南姜哥庄村的房屋由曲先宝出资建设，所用土地亦是农村集体用地。至2012年5、6月份，涉案两处房屋被当地政府拆除、土地因修路被征用前，涉案土地的集体性质没有发生变化。
农村集体土地包括集体建设用地是保障农村集体经济组织、农民及后代生存的基本生产资料，除此之外，其他任何单位和个人未经法定程序不得随意占用或“以租代征”，侵害或变相侵害农村集体经济组织和农民利益。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第四十三条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，“兴办乡镇企业和村民建设住宅…或者乡（镇）村公共设施、公益事业建设经依法批准可以使用本集体经济组织农民集体所有的土地”。从上述规定可以看出，在集体土地上建设房屋，限于以下三种用途：开办乡镇企业，用于乡（镇）村公共设施、公益事业建设，农村村民建设住宅。《中华人民共和国乡镇企业法》第二条规定：“乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的企业”。农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅。除此之外，其他任何单位和个人进行非农业建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。国家法律法规及相关政策均严格控制农民集体所有建设用地使用权的流转范围。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；只有符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形时，致使农民集体所有建设用地使用权依法发生转移的除外”。即超出上述三类土地用途使用农村集体土地（含农村集体建设用地）的，必须依法办理农用地转用及征用审批手续，改变土地的所有权属性。否则，用地及建设等均不受法律保护。
2000年11月，因海港公司对沙子口信用社负有债务，依据生效的法律文书，人民法院裁定将其房屋执行变卖给沙子口信用社。基于我国法律对农村集体土地采取特殊的用途管制制度，沙子口信用社作为非集体经济组织成立的企业，若以取得的变卖物用于非农业建设的，需依法办理建筑物所占用集体土地的转用及征用审批手续，改变土地的集体性质。固然，人民法院裁定是行使公权力的象征，但裁定内容亦不得超出国家关于土地管理法律的强制性规定，况且，上述裁定并未赋予沙子口信用社对涉案房屋享有所有权，更未赋予其享有土地使用权。从已查明的事实看，沙子口信用社取得房屋后，房屋所占用土地的性质没有发生变化，仍为集体建设用地，房屋的权属也未因此改变，且房屋随后由海天公司购买。海天公司系由沙子口街道村民曲先宝及其妻王桂芝投资成立，注册地在沙子口街道，其占有、使用位于沙子口社区涉案房屋未违反法律强制性规定。徐兆花是城镇居民，其与海天公司签订《买卖协议》，购买该房屋并欲以租赁土地的方式变相改变土地用途的行为，违反了我国法律、行政法规以及国家政策的规定，故其与曲先宝、海天公司所签《买卖协议》无效。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。征地、拆房拆迁款是国家给予失地、失房的农民和集体经济组织的定向补偿款，海天公司、曲先宝在与徐兆花所签《买卖协议》中将拆迁权益处置给徐兆花的行为违反法律强制性规定，该约定亦无效。徐兆花申诉称应保护其相关拆迁权益的理由不能成立。《买卖协议》中虽载明了转让附属设施、家具的内容，但双方没有就该部分内容列明清单。本院再审中，徐兆花的代理人亦称附属设施、家具等与房屋、土地属于打包购买。况且，徐兆花在一审的诉请概括为腾还土地和房屋，没有单独要求返还附属设施、家具等。故，徐兆花关于即使房屋买卖、土地租赁部分无效，有关附属设施、设备的买卖应当有效的申诉依据不能成立。徐兆花以其享有上述土地和房屋的相关权利，要求占用方海天公司、曲先宝腾还土地及房屋的主张没有法律依据，本院不予支持，原审对徐兆花腾房主张不予支持的认定正确，本院予以维持。因《买卖协议》无效，徐兆花可另行主张债权及相关损失。
涉及南姜哥庄社区的房屋及土地纠纷，已在山东省青岛市中级人民法院生效的(2009)青民一初字第34号案件中予以处理，徐兆花在本案就该纠纷再次提出请求没有法律依据。原审法院驳回其该部分诉请正确，本院予以维持。
综上，本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项、第二百零七条第一款之规定，判决如下：
维持山东省高级人民法院(2013)鲁民再字第6号民事判决。
本判决为终审判决。
审判长 何 抒
审判员 贺 禔
审判员 张能宝
二〇一五年十二月七日
书记员 刘园园
