判例要点：

1.在行政行为的分类上，强制拆除行为系事实行为。同其他行政行为一样，该种行政行为也对公民、法人或其他组织的权利义务发生作用。但在法律属性上，该种行为系以影响或改变事实状态为目的而实施，不具有设立、变更或终止行政法律关系的法律效果。当事人诉称的强制拆除行为改变的是其所诉称的房屋等设施的事实状态，应以该事实状态的改变确定应承担法律责任的主体。通常认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项关于提起诉讼需有事实根据的规定主要是要求存在被诉行政行为。

2.根据谁行为，谁被告；行为者，能处分的原则，我们得以确定行政诉讼中的适格被告。一般情况下，强拆行政行为一经作出，其行为主体就得以确定。但存在着某些特殊情况例如偷拆，或者很多部门一起进行拆迁，由于现场人员杂乱，无法确定。在无主体对强拆行为负责的情况下，法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定责任主体。如果实施拆迁行为的是用地单位、拆迁公司等非行政主体，应当查明是否受行政机关委托实施，以此确定强拆行为的责任主体

案例导览：               

   中华人民共和国最高人民法院行政裁定书

（2020）最高法行申7273号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：白银银凤文化传媒有限公司。住所地：甘肃省白银市白银区北京路****（26）**5-17。

法定代表人：马铭洁，该公司总经理。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：甘肃省白银市人民政府。住所地。住所地：甘肃省白银市白银区广场北路**iv>

法定代表人：张旭晨，该市人民政府市长。

委托诉讼代理人：杨英勇，该市司法局工作人员。

委托诉讼代理人：王亚婧，该市司法局工作人员。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：甘肃省白银市白银区城市管理综合执法局。住所地。住所地：甘肃省白银市白银区建设东路**iv>

法定代表人：李德聪，该局局长。

委托诉讼代理人：许承燕，该局工作人员。

委托诉讼代理人：王永吉，甘肃得舍律师事务所律师。

再审申请人白银银凤文化传媒有限公司（以下简称银凤传媒公司）因诉甘肃省白银市人民政府（以下简称白银市政府）、甘肃省白银市白银区城市管理综合执法局（以下简称白银区执法局）城建行政强制一案，不服甘肃省高级人民法院（2019）甘行终230号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

银凤传媒公司向本院申请再审，请求撤销甘肃省庆阳市中级人民法院（2018）甘10行初25号行政裁定和甘肃省高级人民法院（2019）甘行终230号行政裁定，依法确认白银市政府、白银区执法局强拆其位于白银市××路、××、××、工农路、天津路等处共计516个户外广告牌和广告设施的行政行为违法并判令赔偿损失13153000元。主要事实和理由为：1.一、二审法院认定事实错误。白银市政府作出了可诉行政行为，白银区执法局一再指证系受命于白银市政府命令进行具体强拆，故白银市政府应作为本案适格被告参与诉讼，接受司法审查。2.二审法院提出白银区执法局遵照白银市政府发布的《关于对城区户外广告及店招店牌进行清理整治规范工作的公告》（以下简称《公告》）进行违法强拆的行为属于事实行为无法律根据，且是偷换概念，目的是为白银市政府不适格找理由。3.政府作为决策者及管理者理应为行为对其造成的损害承担责任。4.白银市政府、白银区执法局违反法律规定及法定程序，违法强拆其户外广告设施的行为，于法无据、于理不合。5.一、二审法院适用法律程序错误。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四条的规定，即便白银市政府不是本案适格被告，但鉴于对包括本案在内的相关四起行政案件早已立案受理，并经开庭审理，也不能将上述四起案件移送他院审理，更不用说认为白银市政府不能作为本案适格被告，而将案件不进行实体审理直接驳回起诉。

白银市政府向本院提交意见，请求驳回银凤传媒公司的再审请求。主要事实和理由为：1.一、二审法院认定事实清楚，证据确实充分。2.银凤传媒公司不能就《公告》单独提起行政诉讼。3.白银区执法局行政隶属于白银市白银区人民政府，不是其下属或直属单位，其无权直接命令或指令该局进行一定的行政行为。4.从相关证据及事实看，银凤传媒公司的广告设施经营期已经届满。5.银凤传媒公司没有直接证据证明其作出了对该公司有影响的行政行为或参与、批示其他单位共同拆除该公司的广告招牌。

白银区执法局向本院提交意见，请求驳回银凤传媒公司的再审申请。主要事实和理由为：1.银凤传媒公司诉称的户外广告牌的清理整治是白银市政府发起和组织的，其是作为具体实施单位之一参与工作。其实施的广告牌拆除工作是执行上级政府行政决定，是依法行政、依法履职的具体表现，完全合法。2.其作为白银市市容环境卫生行政主管部门之一，是按照《公告》内容，按照白银市白银区创建全国文明城市工作指挥部办公室《白银区创建全国文明城市工作指挥部百日攻坚第3次调度会会议纪要》的要求组织人员拆除。该行为属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定的行政强制措施，不属于行政处罚，也不适用《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制执行的相关法定程序。3.银凤传媒公司要求其给予行政赔偿无事实和法律依据，应予驳回。

本院认为，本案现阶段的核心问题是再审申请人银凤传媒公司诉称再审被申请人白银市政府、白银区执法局强制拆除其案涉516个广告牌和设施，提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。在行政行为的分类上，强制拆除行为系事实行为。同其他行政行为一样，该种行政行为也对公民、法人或其他组织的权利义务发生作用。但在法律属性上，该种行为系以影响或改变事实状态为目的而实施，不具有设立、变更或终止行政法律关系的法律效果。再审申请人诉称的强制拆除行为改变的是其所诉称的广告牌和设施的事实状态，应以该事实状态的改变确定应承担法律责任的主体。通常认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项关于提起诉讼需有事实根据的规定主要是要求存在被诉行政行为。经一、二审法院查明，再审被申请人白银市政府于2017年5月12日发布《公告》，要求“对市辖区应当拆除的户外广告，由相关单位或个人自公告之日起7日内自行拆除清理，逾期不自行处理的，由有执法权的部门依法责令限期拆除清理，并可依法定程序对违法行为人予以相应的处罚，对违法设置的广告设施依法予以处置……”。白银市白银区创建全国文明城市工作指挥部办公室于2017年5月22日作出《关于印发<白银区创建全国文明城市工作指挥部百日攻坚第3次调度会会议纪要>的通知》，要求按照《公告》划定的户外广告清理范围，再审被申请人白银区执法局集中人力、物力、时间，重点清除在《公告》规定时限（5月21日）内没有自行处理的违规设置的广告牌,确保6月1日前完成清理工作。再审被申请人白银区执法局对再审申请人的部分广告牌进行了拆除。再审申请人虽诉称再审被申请人白银市政府强制拆除其案涉广告牌和设施，但在再审被申请人白银区执法局自认其为行为实施主体，又欠缺有效证据证明该局系受再审被申请人白银市政府委托的情况下，难以认定再审被申请人白银市政府应对其所诉称的强制拆除行为承担法律责任，故其对再审被申请人白银市政府提起本案诉讼缺乏事实根据。