裁判要点：

现有证据能够证实金宝师公司案涉房屋及设备实施拆除行为的主体为宁明华侨农场。金宝师公司主张宁明县政府在宁明华侨农场自行拆除案涉房屋的过程中知情、指导并实施了协助维稳等行为，不能等同于宁明县政府直接实施或委托实施了拆除行为，现有证据不能证明被诉行政行为存在，金宝师公司的主张没有事实根据。

裁判文书：                 

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行赔申1647号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西宁明金宝师食品有限公司。住所地：广西宁明华侨农场。

法定代表人李奕鸿，总经理。

委托诉讼代理人夏旭，广东天梭律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区宁明县人民政府。住所地：广西壮族自治区县城中镇。

法定代表人黄一碧，县长。

原审第三人深圳市昌裕实业有限公司。住所地：广东省深圳市龙岗区。

法定代表人邱素珍，总经理。

原审第三人广西壮族自治区国营宁明华侨农场。住所地：广西壮族自治区宁明县城中镇。

法定代表人李胜，场长。

再审申请人广西宁明金宝师食品有限公司（以下简称金宝师公司）因诉被申请人广西壮族自治区宁明县人民政府（以下简称宁明县政府）、原审第三人深圳市昌裕实业有限公司（以下简称昌裕公司）、广西壮族自治区国营宁明华侨农场（以下简称宁明华侨农场）行政强制及行政赔偿一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2020）桂行赔终9号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

金宝师公司以宁明县政府是决定并组织实施强制拆迁工作的主体，一、二审法院认定事实和适用法律错误等为由申请再审，请求撤销一、二审裁定，确认宁明县政府强制拆除行为违法，并支持金宝师公司一审其他诉讼请求。

本院经审查认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。因此，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼时，应当提供初步证据证明被诉行政行为存在。本案中，经原审查明，宁明华侨农场在“花山东盟小镇”项目建设得到批复以后，向金宝师公司发出《解除租赁合同通知书》，并多次发出通知要求金宝师公司腾空设备归还厂房。2018年8月13日，宁明华侨农场领导班子召开会议决定由农场自行拆除厂房。拆除工作开始前，宁明华侨农场主动聘请了公证处对金宝师公司的建筑物、附属建筑物及租赁厂房装修现状进行证据保全，邀请了专业公司对金宝师公司的财产及其机器设备进行资产评估，还与搬迁公司签订合同并支付房屋拆除费用，且宁明华侨农场亦自认系其组织实施了拆除行为，故对案涉房屋及设备实施拆除行为的主体为宁明华侨农场。金宝师公司主张宁明县政府在宁明华侨农场自行拆除案涉房屋的过程中知情、指导并实施了协助维稳等行为，不能等同于宁明县政府直接实施或委托实施了拆除行为，现有证据不能证明被诉行政行为存在，金宝师公司的主张没有事实根据。一、二审裁定驳回起诉和上诉，符合法律规定。金宝师公司因案涉拆除行为产生的损失，可另循法律途径解决。金宝师公司主张的再审事由不能成立，不应予以支持。

综上，金宝师公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回再审申请人广西宁明金宝师食品有限公司的再审申请。

 律师点睛：

律师就此根据实务经验，简要总结如下（这里仅探讨无强拆行政决定的情况，如存在行政决定，则作出行政决定的机关为被告）： 

一、根据《行政诉讼法》相关规定，确定被告的核心规则为“谁实施、谁担责”。强拆行为发生后，如可以提供有关证据证明是哪一个行政主体单独或哪几个行政主体共同实施了（比如行政机关工作人员、车辆等在场证据），就以该行政主体为被告。 

二、结合涉案项目的组织实施者（比如棚户区改造、旧城改建、重大基础设施项目建设等等）、补偿安置方案的制定者、补偿资金来源等情况，在无行政主体出面承认强拆的情况下亦或无其他证据证明是某一主体实施强拆的情况下，依照《土地管理法》或《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的法定实施主体作为适格被告。即该种情况下，一般适用“推定规则”确定被告。 

三、实践中也会发生非行政主体对强拆行为的自认，比如房屋所在地的村委会、居委会承认是其实施了强拆。基于现行法律法规并未授权基层群众自治组织对房屋拥有强制执行权，此种情况下，并不能一概免除行政主体的强拆责任。结合涉案房屋拆除的目的、用途以及有关部门发布的公示公告等情况，可以将村委会的自认强拆行为视为某一行政主体的委托，进而以该主体为适格被告。 

行政诉讼中，如何确定适格被告是非常复杂的问题，本文仅仅就房屋强拆行为做一简要归纳。